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【朝鲜半岛】朱锋:特朗普政府对朝鲜的强制外交
2017年07月27日  阅读次数: 

   2017-07-27     14:58    来源:国关国政外交学人


从2017年1月20日上台以来,美国特朗普政府外交与安全政策最为突出的调整,就是其朝鲜政策。3月中旬美国国务卿雷克斯·蒂勒森(RexTillerson)的亚洲三国之行,高调渲染朝核问题对美国构成了重大威胁,强调奥巴马政府的对朝“战略耐心(strategicpatience)”政策已经结束,特朗普政府的朝鲜政策将会把所有的“政策选项”摆在桌面上,包括必要时对朝鲜采取“先发制人的军事打击”。在随后近两个月的时间内,特朗普外交和安全政策团队多次表示,美国并不谋求对朝鲜的“政权更替(regimechange)”,也不谋求“改变现状”,特朗普对朝政策的直接目标是推进朝鲜弃核和半岛无核化。特朗普总统在接受彭博新闻社采访时,甚至表示“在某些条件下”,他愿意并“荣幸地”直接与朝鲜领导人金正恩会晤。但美国在朝鲜半岛周边聚集了三支航母战斗群,打击朝鲜的军事准备仍在高调进行。几个月来,特朗普政府的朝鲜政策像“过山车”一样大起大落。如何定义特朗普政府的朝鲜政策、其朝鲜政策究竟出现了什么样的调整、未来美国的政策选择又将会如何演变?准确、客观地认识和分析美国对朝政策的调整,已经成为全面认识特朗普政府的亚洲政策包括朝鲜半岛政策的基础。总之,特朗普政府的朝鲜政策是一种典型的“强制外交(coercivediploma⁃cy)”,并非以选择军事打击作为短期政策手段。从强制外交的理论和政策视角来分析特朗普政府朝鲜政策的新变化以及未来演变趋势,已然成为我们全面应对未来朝鲜半岛危机的关键。

强制外交:理论内涵与政策含义

亚历山大·乔治(AlexanderGeorge)是冷战后强制外交理论的重要开创者。他给出的定义是:强制外交就是使用包括威胁行使武力在内的非军事性强制手段,“强制说服(coercivepersuasion)”目标国使其“停止、搁置并放弃威胁性的举动”,例如放弃入侵他国领土或者放弃已经占领的他国领土。强制外交不同于威慑战略(deterrancestrategy)威慑战略是直接通过军事力量的部署让对手因为代价太大、没有胜算而放弃军事冒险。威慑战略是重在遏制冒险性、侵略性的军事行动。强制外交也不同于武力干涉(militaryintervention)。使用武力所进行的干涉行动需要投入军事力量直接采取主动打击性的战争行为,强制外交并不主张直接使用武力作为解决问题的首要选择。强制外交不是重在遏制军事冒险,而是重在改变目标国有可能采取的危险性行为,在后冷战时代,强制外交是大国或者国家集团经常采取的一种对外政策,在国际关系实践中很常见,是一种展示国家意志与行动能力的冲突防止(conflictresolution)行动。


冷战后的国际实践,使得美国学术界意识到,对于索马里这样的军事行动能力有限的国家来说,“强制说服”可以发挥作用;但对于像萨达姆领导下的伊拉克、前南斯拉夫、朝鲜和伊朗等国家,只是依靠经济制裁和武力威胁等支撑起来的“强制说服”难以生效。罗伯特·阿特(RobertJ.Art)在伊拉克战争后,修订了亚历山大·乔治的强制外交理论,他反对简单地通过军事恫吓来达到“强制说服”的目的认为一项成功的强制外交需要包括以下几个方面的基本要素:一是准备使用武力的决心(determinationofuseofforce)。一旦敌对国家不接受制裁、核查、查扣等强制性的行动,强制外交需要具有直接升级为军事打击行动的意志和决心。二是建设性的诱导(positiveinduce⁃ment)。目标国如果能够做出行为的改变,放弃危险性的行动,就能得到相应的好处和补偿。因此,强制外交不应该拒绝对话和外交接触,但需要按照美国的目标和条件来设计对话和接触的条件。三是持续性、不间断的强制行动(persistentcompellence)。这些强制行动包括贸易和金融制裁、禁止目标国飞机和船只靠岸、对目标国的嫌疑船只采取强制拦截、扣押与核查。四是在强制行为中“有限但明确地使用军事力量,或者威胁使用军事力量(demonstrativeuseofthreatandforce)”。例如,在对目标国的船只和飞机进行拘扣和强行核查时,必须由军事力量参与和执行。阿特认为,成功的强制外交必须包括武力威胁和必要时小规模地使用武力,但不是出现了冲突便迅速向升级军事冲突的方向转化。因此,强制外交不需要在“有限使用武力”和“全面使用武力”之间划出“红线”,强制外交重在军事解决方案之外,立足于以较小的军事代价来达到改变目标国危险行为的目的。


冷战结束之后,强制外交曾一度成为美国智库和学术界热衷探讨的美国对外政策行动的重要选项。其基本原因在于:第一,美国在后冷战时代的单极世界中拥有巨大的国际影响力;第二,针对处理棘手和具有挑战性的安全议题时,强制外交可以代替美国的军事干涉,是一种成本和收益更为可控的外交和安全行动方案;第三,在涉及地缘政治因素复杂的地区和国别问题时,强制外交能够避免与其他大国的军事或者安全利益直接对抗,适合于目标单一、危机或者威胁解除型的国际冲突,不需要美国长期军事和政治介入。美国学术界认为,通过强制外交比较成功地予以解决或者缓解的地区性安全危机包括:1991—1993年的索马里危机和国际人道主义干预、1994年的海地危机、1995—1996年的台海危机、1994—1998年的伊拉克冲突、2003年卡扎菲政府放弃核计划、2015年的伊朗核协议以及2014—2016年的乌克兰危机。


然而,强制外交运用于朝核问题的解决,并不成功。原因在于“美国总是缺乏决心来有效遏制朝鲜对大规模杀伤性武器的追求,而制裁等强制行动和总是存在的美国对朝动武的前景反而进一步激发了朝鲜想要通过核武器来强制改变美国的朝鲜政策的决心”。与此同时,朝鲜核问题不是一个简单的核不扩散进程问题还涉及中俄与美日之间的战略竞争、朝鲜半岛的和平与统一进程、东北亚地缘战略环境重组等诸多议题。更重要的是,以家族统治、先军政治为核心要素的朝鲜内部的权力体制,又使其具有一般国家所不具备的“抗压性”,持续的“压力和孤立”政策难以在短期内直接产生“压服朝鲜”的效果。有效的对朝强制外交不是简单的美国为首的同盟体系基础上的危机应对,更需要动员美国同盟体系之外的国际社会的广泛参与,甚至在相当程度上需要重建东亚的大国协调机制,决定性地改变部分国家的朝鲜政策,才能最终在对朝强制说服进程中去除朝鲜政权认为总有机会“坐以待变”的幻想。从这个意义上来说对朝强制外交更需要接近于劳伦斯·弗里德曼(LawrenceFreedman)所提出的“战略性强制(strategiccohesion)”的概念,也就是要动员更多的国内与国际力量,遏制和打击目标国“实施和追求威胁行为”的内在体制和能力,使得挑衅性的战略无法在国内和国际两个层面上获得所需资源而难以为继。“战略强制”概念的核心,是要全面扼杀目标国“继续保持和实施威胁性行为的能力,助长其内部对保持强硬对抗行为的绝望感”。


不仅在朝核问题上碰壁,运用强制外交来解决其他的核扩散问题迄今鲜有成功的实例。2003年利比亚的卡扎菲政府主动向美国交出自己的核计划,是因为当时的利比亚还远远没有成功地实现实验性的核材料提取。伊朗核问题虽然在2015年6月达成“6+1协议”,但美伊持续紧张的关系以及特朗普上台后对奥巴马政府伊核政策的批判,迄今难以让国际社会对伊核局势和平解决保持信心。1998年印巴核竞赛之后,美国与国际社会都曾尝试使用强制外交,但最终因为地缘战略环境的变化,美国率先默认了印度核力量的“合法化”。核武器在国家安全努力中具有很强的特殊性和不可替代性。强制外交运用于2006年10月就开始进行了第一次核试验,核能力和导弹能力在过去10年已经有了长足进步的朝鲜,会有成功的机会吗?尤其在朝鲜这样一个安全能力存在严重内在缺陷、外来敌意与军事威胁又长期难以消减以及常规军事力量和传统对手比又全面落后的国家,即便是遭到类似“全面遏制政策”性质的“战略性强制”,朝鲜就会放弃核武器吗?


对这个问题的回答需要超越对朝鲜拥核的主观判断,转而分析朝核进程究竟经历了什么样的冲突化解手段的尝试,才能有比较地了解让朝鲜弃核究竟还存有什么样的政策选择。从1993年第一次朝核危机爆发,朝鲜追求核武器与核导弹所引发的朝鲜半岛紧张局势已经持续了近25年。这25年中,朝核问题的国际应对方式几经起伏,已经尝试了国际危机冲突与危机管理的几乎所有手段。这些手段包括:以“六方会谈”为代表的多边外交与政治解决进程(2003—2008年)、以日内瓦框架协定和朝鲜半岛能源开发组织(KEDO)为代表的用经济援助和能源补偿来交换朝鲜的核开发(1994—2001年)、克林顿政府第二任期时的美国和朝鲜的外交接触与援助(1994—2000年)、以“阳光政策”为代表的“朝韩和解进程”(2000—2007年)、以联合国安理会决议为主体的国际制裁(2006—2017年)、以中国为代表的多年来“劝和促谈”的外交斡旋努力(2003—2017年)以及以美国为主导的同盟体系对朝鲜不断提升和扩大的军事威慑(1993—2017年)。目前还没有尝试过的手段或许就是联合国维和部队的冲突介入以及强制性国际人道主义干预了。在朝核问题持续至今的25年里,经历了五位美国总统和七届美国政府,即便在与朝鲜对话和外交接触期美国也从来没有放弃强制外交的政策手段。为什么朝核问题始终未能取得实质性突破?原因当然是多方面的。但最重要的原因可以概括为四个方面。


首先,权力体制的特殊性使得“拥核自保”和“拥核自重”成为朝鲜维持政权的唯一法宝。其次,美国和西方国家一直对朝核问题的外交解决进程三心二意,有关朝鲜将要崩溃的幻想从来没有停止过。即便小布什政府和奥巴马政府都曾在执行对朝强制外交的同时寻求与朝鲜的接触、对话甚至给予援助,但始终没能“正面回应和满足朝鲜的安全关注”。再次,东亚地缘战略环境的特殊性。中、美、俄三国之间的地缘战略较量给朝鲜留下了“拥核自重”的空间。在这方面,突出的论断是西方盛行的“中国不愿意放弃朝鲜论”。最后,美国所领导的同盟体系内部的协调不时出现问题,美国的同盟国家在如何对待朝鲜问题和朝核问题上犹豫不决,因而阻碍了对朝强制外交的实施效果。这包括美韩同盟内部曾因为韩国“进步派”政权实施对朝“阳光政策”出现的争议和摩擦。


然而,时至今日,朝鲜核武器开发的威胁性显著提升,未来朝鲜半岛出现军事冲突以及战争的可能性难以排除。朝核问题已经到了不能继续“拖下去”的时候了。由于朝鲜半岛紧张局势和朝核问题有着东亚地缘政治历史与现实的双重复杂性,打破朝核问题僵局事实上已经不能延续一般国际冲突解决的传统理论,而必须寻找新的实证依据来寻求半岛冲突解决的新出路。特朗普政府上台之后,其朝核政策的调整和变化,既是近年来朝核局势持续紧张和升级的产物,也是美国朝鲜政策寻求改变和打破朝核僵局、寻找尽早遏制朝核威胁增大的结果。这一政策正在成为增强版的强制外交。在目前朝核僵局难以打破的窘境下,特朗普政府的这一政策值得分析和期待。其核心变量有两个:一是特朗普政府如何能够尊重中国有关朝鲜半岛“不战、不乱、不核”原则的同时加强大国协调与合作;二是朝鲜本身如何回应国际社会所发出的停止挑衅的呼吁遵守联合国安理会禁止朝鲜核扩散和导弹试验所通过的各项决议精神,切实弃核以获得安全保障与发展利益。

奥巴马政府的“战略耐心”与强制外交

在后冷战时代美国的对朝政策中,强制外交和接触外交(engagementdiplomacy)始终交替存在。奥巴马政府的“战略耐心”政策同样具备强制外交的多种要素。不同之处是,特朗普政府正在将朝核问题列为美国外交与安全政策的优先事项,这决定了美国对朝强制外交的力度、范围和手段选择都在出现实质性的不同。奥巴马政府2009年1月上台,当时美国和朝鲜在谈还是不谈问题上较劲,双方围绕着2008年12月被搁置的“六方会谈”中各方达成的第二阶段朝鲜核设施“去功能化”的查证进程如何进行而博弈。当时美国要“看彻底”,朝鲜只让“看部分”。压垮“六方会谈”的“最后稻草”有两个:一是2009年6月朝鲜的第二次核试验,二是2010年3月的“天安号”事件和延坪岛炮击事件。二者让奥巴马政府下决心“不再第三次被朝鲜欺骗”。


金正恩政权2013年2月进行第三次核试验和2016年又进行了两次核试验之后,美国防务界对朝核问题的担忧急剧上升,奥巴马政府也更为重视朝核问题。美国并不会容忍朝鲜拥有能够攻击美国本土的核武器。但问题是,奥巴马政府第一任期的外交与安全重点是提出和实施“亚太再平衡”战略;第二任期的外交与安全政策优先事项是就伊朗核问题达成协议和在叙利亚实现推翻阿萨德政府的目标。朝鲜问题尽管重要,并没有被奥巴马总统提升到日程的优先事项。但是,奥巴马政府的对朝“战略耐心”政策确实失败了,单纯依靠联合国安理会的制裁以及美日韩三边军事协调加强对朝鲜的危机应对,并不能遏制朝鲜的核开发进程,也无法在短期内造成朝鲜“就范”的局面。相反,“战略耐心”战略只会激化金正恩谋求核能力升级的紧迫感。


“战略耐心”政策有三大要素:一是不降低与朝鲜外交接触和对话的“门槛”,强调美朝对话或者恢复“六方会谈”的条件是朝鲜必须拿出可验证的弃核行动的诚意;二是加强对朝鲜的孤立和压力政策,谋求断绝朝鲜导弹与核武器开发所需要的资金、设备和材料来源;三是提高对朝鲜的军事威慑,遏制和回击朝鲜的军事挑衅,但没有把解决朝核问题作为奥巴马政府外交的优先事项。在奥巴马政府第二任期中,美国在核不扩散问题上的优先努力一直放在达成伊朗核协议方面。2013年,美国前负责朝核问题的助理国务卿克里斯托弗·希尔(ChristopherR.Hill)出版自己的回忆录,痛陈从2003—2008年间的历次会谈中如何“被骗”。他的结论是就弃核问题与朝鲜进行对话,只会继续“受骗”。希尔的回忆录是对奥巴马政府“战略耐心”政策的生动注解,“战略耐心”政策的核心不是不对朝核问题做什么,而是对整个朝鲜问题的解决呈现出了政治和外交上的“消极”。


特朗普政府强调“战略耐心”政策结束有三个原因。原因之一是在特朗普看来“战略耐心”政策是一项“无效的政策”。2016年朝鲜两次核试验后,联合国安理会通过的制裁朝鲜的2270号决议和2321号决议已经创造了联合国历史上对一个单一国家进行制裁的最严厉纪录。即便如此,在中短期内仍无法达到让朝鲜态度软化、重新承担弃核义务的目的。原因之二是奥巴马的“战略耐心”政策持续了八年,已经成为一项“危险的政策”。在这八年当中,朝鲜进行了四次核试验,超过65次的短程、中程和长程导弹试验。朝鲜的导弹投射能力有了实质性的进步。原因之三是美国军方不能容忍朝鲜核导弹能力的增强不会接受朝鲜拥有针对美国本土核打击能力所造成的美国“战略性脆弱”这一事实。无论是保护驻韩、日、关岛等西太平洋的美军,还是保障从夏威夷到美国本土的安全,朝鲜拥有可靠的中长程核导弹的事实从安全和国内政治这两个方面来看美国都难以接受。


对特朗普政府来说,放弃“战略耐心”政策,并不等同于直接采取对朝“军事打击”政策。朝鲜半岛的周边地缘战略力量布局、朝韩直接相邻的地缘特点以及朝鲜这么多年来的“先军政治”体制,都决定了1953年朝鲜战争之后,韩美都从来没有过代价低廉的对朝军事打击预案。冷战时代的1969年4月15日,朝鲜击落了美国侦察机,当时美国国防部曾考虑对朝鲜实施军事打击,但最终因为担心战争扩大为中美苏新的三角对峙,美国放弃了军事报复朝鲜的想法。1993—1994年,克林顿政府也曾准备对朝鲜核设施等采取军事打击。但最终同样因为代价巨大而放弃。在朝鲜事实上已经拥有核武器的今天,对朝军事打击方案更是说易行难。美国长期缺乏对朝战争行动的决心,不是美国及其盟国没有对朝军事打击的能力而是缺乏“成本与收益”之间划算的、可操作的预案。这是朝鲜半岛内、外的政治、经济与地缘战略结构所决定的。


特朗普的朝鲜政策在危机感知上继承了奥巴马政府的评估和判断但将朝鲜问题列为美国外交与安全政策的优先事项则体现了特朗普政府对于打破朝核僵局、遏制朝鲜导弹与核开发能力的迫切意愿。这就是拉拢中国,竭力塑造中美两国共同对付朝鲜的印象,说动中国对朝鲜新的核试验采取单边制裁行动;与此同时,加速针对朝鲜的军事打击准备。从2010年的延坪岛炮击事件以来,美国第一次开始像朝鲜一样在半岛事务中推行“战争边缘政策(brinksmanship)”。但强制外交的重要特点不是“进攻性”而是“防御性”的。通过“威胁、压力和最大限度的制裁”来达到把朝鲜拉回对话桌的目的,并保持强制外交中的“强制性说服”进程,应该是特朗普政府想要达到的效果。

强制外交:军事打击与外交接触之间的游离

从2017年3月中旬美国国务卿蒂勒森亚洲三国之行开始,美国新政府的“朝鲜新政”初步成型。特朗普的“朝鲜新政”具有以下几个方面的基本内容:一是宣布前任奥巴马政府的对朝“战略耐心(strategicpatience)”政策已经结束,美国将采取包括“先发制人军事打击”在内的一切手段来解决朝核问题。二是美国并没有关上与朝鲜对话的大门,强调朝鲜必须先摆出停止核试验等相关姿态,美国才能和朝鲜对话。三是特朗普政府明确表示,美国并不谋求朝鲜的“政权更替(regimechange)”,也不追求改变“朝鲜现状”,只是要解决朝鲜的核扩散问题,因为朝鲜现政权追求的核力量,已经构成了“全球性”的紧迫威胁。四是努力推动中国和国际社会成员加大对朝鲜的制裁力度,全面履行2016年联合国安理会通过的2270号和2321号对朝制裁决议,降低与朝鲜的贸易水平,减少甚至停止和朝鲜的外交关系。2017年4月28日,蒂勒森在联合国安理会举办的有关朝核问题的部长级会议上特意强调,如果各国还是按照“原有的方式来对待朝鲜”,这是“肯定不行的”。


特朗普“朝鲜新政”与奥巴马政府的“战略耐心”相比,最重要的变化首先在于美国将在亚太外交和安全政策选项中“优先处理”朝核问题。奥巴马政府也曾摆出要对朝鲜进行军事打击的态势,2015年后的美韩联合军演,更是增加了要对朝鲜领导人进行“斩首行动”等公开性的军事威慑内容,美国围绕朝核问题的军事部署和同盟协调在奥巴马政府时期也有了长足进展,但外交议程上,朝核问题始终排在伊核问题之后。但在特朗普政府的外交和安全议程中,朝鲜问题开始成为白宫直接面对和全力处理的优先事项。其次,美国政府和军方为解决朝核问题的“资源投入”将同奥巴马政府相比出现决定性变化。美国副总统罗伯特·彭斯(RobertBurns)2017年4月17日在韩国访问“三八线”并接受美国有线电视新闻网(CNN)记者采访时说,美国需要“引导各种国际资源”,包括加强与中国的合作等在内将打破朝核问题现有僵局、抑制朝鲜核与导弹能力的发展列为最迫切和最主要的外交议程。


将朝鲜列为美国安全政策的“重点”后,特朗普外交也将由此调整和展开,全力推进至少五个方面的工作。


第一,继续动员美国亚太地区的同盟国家,为应对朝鲜局势做出深入准备。美国在朝鲜半岛周边集结了多艘航母打击编队,B—1B战略轰炸机飞越半岛上空,美韩、美日、美日韩联合军演持续进行。除了这些公开的对朝军事威慑之外,美国中央情报局近期设立“朝鲜行动中心”,专门负责针对朝鲜的核武器和导弹武器的情报活动。在中情局的历史上,为一个国家单独设立专门的“情报行动中心”非常罕见。此外,驻韩美军也高调设立“对朝人力情报处(HUMINT)”,1953年7月停战协定签署以来,驻韩美军第一次设立这一机构。


第二,努力推动与中国等国的合作,重新启动在朝核问题上的“大国协调”进程。美国曾长期指责中国的朝鲜政策,历来主张中国是解决朝核问题最重要的因素。原因包括两点:一是中国和朝鲜的正常贸易往来占据近年来朝鲜对外贸易的85%左右。再加上中国是朝鲜石油的决定性来源地,掌握着朝鲜经济的“生命线”。二是中国是朝鲜对外交往最广泛的国家。中国政府和人民历来珍惜中朝友谊,对帮助朝鲜稳定和民生发展以及强化朝鲜无核化这两个方面,都体现了中国的大国担当。2017年4月6—7日,中国领导人和特朗普的首次元首会议,坦诚地就朝核问题的严重性进行了深入沟通,达成了重要的中美元首共识。中美合作推动朝核问题解决,出现了近10年来难得一见的积极势头。美国国务卿蒂勒森也对媒体表示,他坚信中国在解决朝核问题上“会帮上大忙”。强制外交对中国来说,同样具有在解决朝核问题上的不可忽视的合理性。中国外长2017年4月28日参加联合国安理会有关朝核问题的部长级会议时提出“双增强”建议,既要增强半岛的无核化进程,又要增强降低紧张和实现无核化的对话进程。在强制外交中,“压”和“谈”本身是不可分离的两大要素。


第三,加大在联合国机构内的涉朝攻势,加紧对朝鲜从违背国际核不扩散协定、拥有联合国化学武器公约禁止的化学毒品,到“迫害人权”、在吉隆坡进行暗杀活动等诸多方面,推动对朝鲜政权彻底的“去合法化”。2017年4月28日,美国国务卿蒂勒森主持召开了安理会有关朝核问题的部长会议。蒂勒森在讲话中对联合国安理会成员国和国际社会提出四点建议:一是全面执行安理会有关制裁朝鲜的各项决议;二是各国应该暂停、至少削减与朝鲜的外交和贸易联系;三是全面强化对朝鲜的金融孤立美国将对支持朝鲜非法活动的公司和个人进行制裁;四是美国保留对未来朝鲜包括核试验在内的新挑衅行动的任何方式的应对权力。


第四,说服东盟、南亚、欧洲、中东和非洲国家加强实施联合国对朝鲜的制裁决议,全面限制朝鲜外交人员、海外商务活动和人员来往进一步压缩和切断朝鲜的海外资金来源。2017年5月4日,美国和10个东盟国家的外长在华盛顿举行美国—东盟“10+1”外长会议,蒂勒森国务卿讲话的重点,是要求东盟国家全面执行联合国制裁朝鲜的决议。在国际金融支付系统(SWIFT)切断与朝鲜的财务交易之后多个东欧国家开始驱逐朝鲜外交官,禁止朝鲜海外使馆出租使馆房屋的盈利行为。朝鲜驻德国使馆在柏林的一处楼房被改造成“柏林青年旅馆”德国政府已经严令该旅馆的土耳其经营者尽快终止与朝鲜使馆的租赁和经营协议。


第五,全力说服国际社会尽可能多地采取针对朝鲜的“次级制裁”行动,即在严格执行联合国安理会涉朝制裁决议之外,全面压缩甚至断绝与朝鲜的人员、经贸往来,以求最大限度地扼杀朝鲜的金融与经济来源。“次级制裁”是美国手中实施对朝强制外交的大棒。运用这一手段靠的是美国超强的经济和金融实力、美国国会对外交的深度干预和介入以及美国在朝核问题上的国际动员能力。特朗普政府将肯定把“次级制裁”作为对朝强制外交的法宝。2017年5月4日,美国众议院批准了一项新的对朝制裁决议,允许美方对中俄等国港口实行监视,并强制检查任何船只。这种行为严重违反《联合国海洋法》,甚至可能引发古巴导弹危机那样的冲突。这个新的制裁方案重点针对朝鲜的航运业和海外劳工,并要求美国总统特朗普在90天内决定是否将朝鲜重新列入支持恐怖主义国家名单。该法案以419∶1的压倒性优势通过,将会很快获得参议院和美国总统的批准。这个严厉的法案不仅对朝鲜人有效,还打算阻止任何其他国家帮助朝鲜。法案规定任何朝鲜籍船只,或者不履行联合国对朝制裁的其他国家船只,将被禁止在美国港口停泊以及在美国境内营业。该法案还禁止被强制的朝鲜工人生产的产品进入美国。同时,对于任何使用朝鲜海外劳工的国家,美国有权依据其国内法律冻结其财产。韩国媒体认为,该法案对朝鲜经济所产生的打击是空前的。


与此同时,美国对朝军事行动的准备将会加速。从2015年开始,美韩联合军事演习就开始直接包括对朝鲜的“斩首行动”、战略设施控制、心理战等诸多内容。美国在韩国的军事部署也增加了防核、防化等军事行动能力。美日韩军事同盟框架内的协调也在不断深入。2016年美日韩联合举行针对朝鲜的反导演习之后,2017年3月又联合举行了首次针对朝鲜的反潜演习,再加上之前签署的日韩慰安妇协定以及日韩涉朝军事情报共享协定,美日韩三边军事同盟协调确实在实质性地增强。考虑到美韩不顾中国的严厉反对加速部署“萨德”导弹防御系统,所有这些都预示着对朝战争行动准备确实在紧锣密鼓地进行。特朗普政府的朝核政策将会继续围绕着保持对朝强大的军事威慑、全面动员国际社会限制和打击朝鲜的经济和金融能力、有针对性地加强对朝核能力的跟踪与破坏以及争取中、俄等国与美国政策“同步”等行动,来迫使朝鲜在已有的“拥核”道路上“走投无路”。与此同时,美国还将高调宣称对话的大门始终是打开的,但对话的条件必须由美国来设定。


即便如此,由于朝鲜在“外压”之下难以在短期内出现实质性变化特朗普政府的朝鲜政策究竟在多大程度上会不同于奥巴马政府的“战略耐心”政策,已经引发了美国分析人士的诸多疑问。

强制外交考验东亚大国关系

特朗普的朝鲜强制外交政策是否会成功?从目前来看,不确定因素还很明显。一种可能是重新回到奥巴马时代的“战略耐心”,另外一种可能性是确实有助于打破朝核问题僵局,决定性因素还是东亚主要国家之间是否能够重塑朝核问题上的“大国合作”。


特朗普曾表示,中国不合作,美国也可以单独处理朝核问题。这个可能性虽然不太大,但却隐藏着大国在朝鲜半岛争议升级、半岛问题出现“巴尔干化”的可能性。就是大国对小国影响力方面的地缘政治竞争加剧,进而从小国与某个大国之间的冲突引发大国之间的直接对抗。同时,朝鲜半岛的“巴尔干化”也包括美朝之间接触并在朝核问题上达成政治谅解的可能性。这一可能性虽然非常微弱,却并不能完全排除。美国学术界近年来针对朝核问题“打也不是、谈也不是”的持续僵局,主张对话的意见确实持续上升。甚至有人建议特朗普该是为朝鲜铺上“红地毯”的时候了。也有学者认为,美国能够最大限度影响中国的朝鲜政策选择的手段就是直接和朝鲜对话。但除非朝鲜在核政策上有实质性的调整,美国愿意重启美朝高层政治接触的可能性很小。特朗普所奉行的“加强版”的对朝强制外交,事实上就是否定了以“冻核”“停核”为条件的美朝外交接触和交易的可能性。


特朗普政府目前的朝核强制外交,同样给中美在亚太地区安全热点问题上的合作与增进两国利益与政策协调提供了动力和机会。朝鲜因素有着很大的不确定性。金正恩主动挑起朝韩军事冲突的可能性非常低从2011年12月金正恩接班到现在已有五年半,不仅没有发生新的一次“天安号”事件,即便是在朝韩边境的零星摩擦方面,朝方都非常谨慎。朝韩双方在“军事分界线”(北纬38°线)和海上的北方临时分界线(NLL)附近的军事对峙、调试,这五年来已经发生了决定性的转变。反而是韩国变得越来越强势,而朝鲜变得越来越慎重。即便是2016年1月朝鲜第四次核试验之后,当时的朴槿惠政府宣布关闭“开城工业园区”,朝鲜方面都没有采取主动的军事挑衅行动,未来朝鲜军事挑衅引发美国军事打击的可能性非常小。未来美国对朝军事打击有两种可能原因:一是朝鲜拥有被证实了的长程核导弹,二是朝鲜内部突发事件提供了美国动手的机会。即便如此,特朗普政府军事打击朝鲜的未来预案同样必须降低“大国介入”进而引发第二次朝鲜战争的可能性。美国战略界并没有兴趣打一场大国介入的朝鲜战争。


此外,什么是特朗普政府的亚太外交?由于特朗普政府许多部门的中上层官员还没有到位,众多的政策议题还处于评估之中,目前还没有清晰的答案。中美两国的朝核问题合作,有助于中国主动引导美国亚洲政策的选择、走向和优先顺序。尽管中美两国元首在2017年4月6—7日的“海湖庄园会”之后,于4月12日和4月24日又两次通电话,显示了密切沟通的新态势,但美国国内对中国是否能够按照美国的意愿在朝鲜问题上合作充满了疑虑。然而,朝核问题是中美在东亚地区面对的共同威胁,解决朝核问题更是需要彻底结束朝鲜半岛的冷战状态,实现“停和机制”的转化。这将是一个东亚地区安全秩序出现重大调整的进程。中美两大国只要保持高层密切沟通的正能量,就可以谈判和探讨出一个双方都能接受的未来半岛政治与安全的蓝图。确立议题、进行“议价”、避免双输、追求共赢,这本来就是大国外交的应有内涵。朝核问题的联合应对进程至少给中美两国为各自的地区安全关注提供了“议价”的机会。


中国的朝鲜政策正处在重新评估和调整的进程中。中国领导人已经充分显示了在重大战略问题上敢于决策的“大国风范”。除了朝鲜核设施、核试验和未来核事故、核泄漏对中国东北将造成的巨大风险之外朝核问题引发的东亚地缘战略局势的紧张和冲突同样威胁着中国的周边安全。从2002年第二次朝核危机爆发到现在的15年间,中国的朝核政策对于启动“六方会谈”、阶段性地促进半岛稳定发挥了重要作用,但朝鲜核开发的持续进展以及朝鲜半岛居高不下的军事紧张状态已经实质性地威胁到了中国的国家利益。特别是朴槿惠政府的“萨德”部署决定以及韩日军事合作的增强,朝核问题引发的地缘政治效应正在日趋复杂化,严重地损害了中国“经略周边”、保持周边稳定的战略大局。中美成功举行的第一次“习特会”,正在逐步形成重大问题上的中美密切沟通和协调机制,有助于重建中美在亚太区域安全问题上的大国协调。中美两国元首的良好沟通与密切的高层互动有望推进中美合作,共同打破朝核问题的现有僵局。


东亚区域安全秩序近年来正处于深刻的转型期。一系列区域不安全因素正在显著上升,除朝核问题之外,中美在亚太地区的战略态势、两国安全与战略关系究竟是只竞争、不合作还是能够既竞争、又合作,并进而在亚太地区力量变迁的背景下稳定和建设地区安全新秩序?这一问题从来没有像今天这么迫切过。除此之外,日本的修宪、装备进攻性武器、自卫队海外军事行动的扩大以及整个防卫体制的“再军事化”,也都在搅动本地区安全的原有秩序。日本想利用朝核僵局,发展和部署攻击性的巡航导弹。安倍晋三也提出了要在2022年完成修宪的目标。着眼于东亚区域安全不确定的未来,朝核问题既“急不得”更“拖不得”。解决朝核问题进程,说到底是要回归大国协调与合作的框架,让地区安全秩序“再雅尔塔化”。


没有有效的大国协调与合作,特朗普的增强版强制外交不仅无法真正走向成功,反而有可能引发东亚大国围绕着半岛争议而出现新的安全与军事紧张的态势。首先,美国国会新通过的对朝制裁法案,有可能引发美国军舰对进出朝鲜的外国船只的强制拦截。处理不好,一旦中国和俄罗斯船只拒绝美国核查或者拦截,甚至会引发新的“古巴导弹危机”式的大国冲突的风险。其次,国际社会共同参与的对朝强制制裁和孤立行动,需要防止博弈论中所说的“囚徒困境”式的安全风险。例如,一旦美国突然降低了与朝鲜对话的门槛,或者利用朝鲜因素重新规划朝鲜半岛的地缘战略竞争架构,出现所谓朝鲜对美国“带枪投靠”局面,将严重削弱和伤害大国间起码的战略互信。“接纳朝鲜带枪投靠”这一可能性尽管在当前的美国政治现实环境中难以出现,确实也反映出解决朝核问题重在大国协调的基本前景。

结论

特朗普政府的朝核政策正在发生重大转变。这一转变究竟会走多远,我们还需要继续观察。美国CNN著名时事分析家法里德·扎卡里亚(FareedZakaria)认为,美国新政府“虚张声势”的成分更多。但可以肯定的是美国新政府的朝鲜政策已经做出了重大调整,朝鲜半岛局势未来正在变得更加危险和具有不确定性。目前,包括“卡尔·文森”号航母在内的三支美国航母打击舰队集结在朝鲜半岛周围水域,并正在与韩国举行联合军演,日美军演也在同时进行。只要朝鲜不在近期之内进行第六次核试验,朝鲜半岛局势失控的可能性不大。尽管特朗普政府调门很高,美国国防部部长詹姆斯·马蒂斯(JamesMattis)2017年5月28日接受记者采访时表示,美国将会加强针对朝鲜的军事打击方案的准备,也不会承诺放弃对朝发动战争的可能性,但不会急于对朝鲜发动军事打击。在特朗普政府急速提升对朝军事压力和制裁力度的背景下,朝鲜政府如何回应,对于未来的半岛局势发展将具有决定性的意义。


对中国来说,朝核问题最重要的不是如何适应美国的调整,而是中国自身的朝鲜政策和朝核政策同样走到了需要重新评估和调整的历史性时刻。中美两国元首“海湖庄园会”所产生的能量,需要继续得到维护和延续。从两国历史到现实,两国领导人的共识和友情对两国关系具有重要的作用。在朝核问题上的合作,可以成为启动中美高层政治密切互动与交往的重要推手。如果朝鲜不顾中美两国的严厉警告,近期内进行第六次核试验,很可能成为“压垮骆驼的最后一根稻草”,迫使中国对朝鲜采取单方面制裁措施,中朝经济、政治和社会关系不排除出现垮塌的情景。中韩之间的“萨德”争议短期内不会结束。在特朗普政府坚持要求韩国支付10亿美元“萨德”部署经费之后,美韩之间的“萨德”争议也开始出现。打破朝核僵局,未来最重要的工作是重建中、美、韩三国协调与合作。2017年5月9日韩国大选后上任的文在寅(MoonJae⁃in)政府,代表了韩国的“进步派”势力,其以往的执政经历展示了中韩合作的良好记录。文在寅政府已经重申,新政府将继续推进1998—2007年之间金大中(KimDae⁃Jung)和卢武铉(RohMoo⁃Hyan)政府的对朝“阳光政策”,既对朝鲜的军事挑衅和“拥核自重”的政策不妥协,同时也将重启与朝鲜的对话和接触进程,在坚决执行联合国安理会历次涉朝制裁决议的基础上不排除向朝鲜提供人道主义救助。与此同时,中国政府一贯坚持朝鲜半岛的无核化,坚持不生战、生乱,坚持重启外交与政治解决进程。特朗普的对朝强制外交的推进,需要重塑中、美、韩三国之间的政策协调与沟通三国的朝鲜政策可以各有侧重、各有分工重新梳理“好警察、坏警察”的角色分配。一旦中美韩三国加强合作,在朝鲜问题上开创目标统一、共同行动、相互配合的新格局,才能使得强制外交成为能够避免军事冲突、真正有效的政策选择。


未来朝核问题能否破局、朝鲜半岛无核化的目标是否能够真正实现,特朗普政府的“增强版”强制外交确实带来了一项“新选择”。但国际社会要实现朝鲜弃核的目的,东亚各主要国家间的政策协调与合作必不可少。(截稿:2017年4月 责任编辑:王鸣鸣)





 

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